在全域土地綜合整治中，“耕地占補平衡”與“城鄉建設用地增減掛鉤”是兩項核心土地管理制度，二者既獨立運行又相互關聯，共同服務于耕地保護與土地集約利用目標。以下從定義、功能定位、操作邏輯、政策銜接四個維度對比分析：

一、定義與核心目標

維度    耕地占補平衡      城鄉建設用地增減掛鉤

定義    非農建設占用耕地后，必須補充數量、質量相當的耕地，確保耕地總量動態平衡。    通過拆舊復墾農村建設用地為耕地，騰出城鎮建設用地指標，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少。    

核心目標    守住耕地數量紅線，保障糧食安全。    優化城鄉用地結構，促進土地節約集約利用，支持城鎮化與鄉村振興統籌發展。    

二、功能定位差異

1. 耕地占補平衡：聚焦“耕地保護”

對象：針對非農建設占用耕地（如建工廠、修公路占用耕地）。操作邏輯：占用1畝耕地→補充1畝耕地（數量對等），且質量需匹配（如占水田補水田）。指標類型：產生耕地占補平衡指標（如新增旱地、水田指標），用于抵消建設占用耕地的影響。

2. 增減掛鉤：聚焦“建設用地優化”

對象：針對農村閑置/低效建設用地（如空心村、廢棄工礦用地）。操作邏輯：拆舊復墾農村建設用地→騰出城鎮建設用地指標，用于城鎮開發。指標類型：產生城鄉建設用地增減掛鉤節余指標，可在省域或跨省交易，收益反哺農村。

三、操作流程對比

環節                              耕地占補平衡                                                                        城鄉建設用地增減掛鉤

項目立項    以非農建設占用耕地為觸發條件，需編制補充耕地方案。    以農村建設用地整治為前提，編制拆舊建新項目區方案，需征求農民意見。    

實施重點    土地開發、復墾、整理（如開墾未利用地、復墾廢棄坑塘）。    拆舊區復墾（如空心村拆除、宅基地復墾）、建新區開發（如城鎮住宅或產業園區建設）。    

驗收標準    新增耕地需通過土壤質量檢測、地塊歸并等驗收，確保“占優補優”。    拆舊區復墾耕地需達到耕作條件，建新區需符合城鎮規劃，節余指標需經省級自然資源部門核定。    

指標用途    直接用于抵消非農建設占用耕地，不可交易。    節余指標可跨區域交易（如深度貧困縣指標調劑東部發達地區），收益用于鄉村振興。    

四、政策銜接與協同

1. 互補性：共同保障耕地總量

聯動案例：某縣建工業園區占用100畝耕地→通過占補平衡補充100畝耕地（如復墾廢棄礦坑）；同時，將農村閑置宅基地復墾為50畝耕地→騰出50畝城鎮建設用地指標用于產業園區擴建。二者結合實現耕地總量不減少、建設用地合理增長。

2. 差異性：管控對象不同

占補平衡：管控農用地與建設用地轉換（非農建設占用耕地→補充耕地）。增減掛鉤：管控建設用地內部調整（農村建設用地減少→城鎮建設用地增加）。

3. 政策疊加：全域整治中的綜合應用

在全域土地綜合整治中，二者常結合使用：

耕地提質：通過占補平衡新增耕地，同步提升質量（如土壤改良）；空間重構：利用增減掛鉤騰出指標，支持城鎮和產業集聚區建設；收益反哺：增減掛鉤節余指標交易收益用于補充耕地資金，形成“整治—補充—開發—再整治”閉環。

五、典型問題與風險

占補平衡“虛假平衡”
部分地區將未利用地（如荒山）復墾為耕地，但實際無法耕種，導致“數字耕地”現象。增減掛鉤“重指標輕質量”
拆舊復墾后耕地質量不達標，或農民安置補償不到位，引發社會矛盾。跨區域交易監管漏洞
節余指標跨省交易時，存在指標落地難、資金挪用等問題，需強化審計與動態監測。

耕地占補平衡是“耕地保護底線”的剛性約束，確保“占多少補多少”；城鄉建設用地增減掛鉤是“土地集約利用”的彈性工具，激活農村土地價值；全域整治中，二者需協同推進：通過占補平衡保障耕地數量質量，通過增減掛鉤優化用地布局，最終實現“耕地保護與城鎮發展雙贏”。

一句話：占補平衡守“紅線”，增減掛鉤調“結構”，全域整治促“平衡”。